Районна газета

ЗАГАЛЬНІ РЕКОМЕНДАЦІЇ ЩОДО СТВОРЕННЯ ЦЕНТРІВ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ (ЦНАП) В ОТГ

Цей документ призначений для представників органів місцевого самоврядування, насамперед обєднаних територіальних громад (ОТГ) та малих міст, які планують створити ЦНАП або перебувають у процесі його створення. Окремі положення цього документа  також можуть бути корисні районним державним адміністраціям, які удосконалюють роботу свого ЦНАП.

Належний ЦНАП

Належний ЦНАП це таке єдине місце (приміщення), де можна отримати найнеобхідніші громадянам послуги у комфортних умовах. Найважливішими ознаками належного ЦНАП є:

достатній перелік послуг, тобто наявність у ньому найважливіших для громадян послуг;

комфортне для відвідувачів приміщення і некабінетна система обслуговування. Навіть якщо у ЦНАП є невелика кількість робочих місць (2-5) з прийому відвідувачів – їх необхідно облаштовувати за принципом «відкритого простору» - всі в одній кімнаті;

розширені прийомні години, в тому числі робота без перерв / у «обідній час», щонайменше – один з днів на тиждень у вечірні години (наприклад, до 20.00), за можливості – прийом громадян також у суботу;

можливість отримання «супутніх послуг». Насамперед, це банківське / касове обслуговування - внесення плати за адміністративні послуги у приміщенні ЦНАП.

Чи в кожній ОТГ потрібен ЦНАП?

У кожній громаді потрібні доступні адміністративні послуги. Особливо важливо, щоб у процесі утворення ОТГ якість послуг не погіршилася, тобто наявні раніше у населеному пункті (чи сільраді) послуги не віддалялися або ж залишалися в  межах розумної територіальної доступності (не більше 5-10 км).

Для ОТГ з компактно розташованими населеними пунктами та з достатньою кількістю населення, зі зручною транспортною інфраструктурою та доступністю, ЦНАП є одним з найзручніших механізмів надання адміністративних послуг. Зручнішими є лише електронні послуги. 

Але це не означає, що у кожній ОТГ буде достатньо лише одного офісу ЦНАП. У деяких громадах, особливо з великою кількістю населених пунктів, між якими є значні відстані  - потрібно додатково розглядати й додаткові моделі надання адміністративних послуг. Серед них можуть бути і територіальні підрозділи ЦНАП (філії), і окремі віддалені робочі місця, і пересувний мобільний офіс  (про це далі буде йтися окремо). Також через інструменти міжмуніципального співробітництва може бути вигідно співпрацювати з сусідніми громадами.

Якщо ж розглядати ЦНАП як обов’язковий фронт-офіс, тобто місце замовлення найнеобхідніших адміністративних послуг, то ЦНАП потрібен кожній спроможній ОТГ.

  Оптимальний Перелік послуг у ЦНАП та інструменти інтеграції

Відповідь на питання про оптимальний перелік адміністративних послуг в ЦНАП залежить від інституційної спроможності громади. Якщо йдеться про громади на базі міст, особливо, середніх та великих, то очевидно, що ЦНАП у таких громадах повинні надавати максимальний спектр послуг.

В  ОТГ сільського типу, особливо з обмеженою спроможністю, в першу чергу необхідно забезпечити надання найнеобхідніших (найпопулярніших) адміністративних послуг, зокрема у таких сферах як:

1) реєстрація актів цивільного стану (РАЦС);

2) реєстрація місця проживання;

Ці дві групи послуги можуть надавати в ОТГ / ЦНАП ОТГ у повному обсязі. Тобто йдеться не лише про прийняття документів і видачу результату, але й про змістовне опрацювання справи по суті та відповідальність ОТГ за усю процедуру надання послуги. Щодо ЦНАП райдержадміністрацій, то тут наразі може йтися хіба що про обслуговування районного центру на основні узгодженого рішення з відповідним органом самоврядування.

Також доцільно забезпечити надання через ЦНАП ОТГ таких послуг як:

3) послуги щодо «внутрішніх паспортів». Наразі може йтися насамперед про видачу паспорта-книжки, і послуги з вклеювання фото при досягненні 25 і 45 річного віку. Для видачі паспорта у формі цифрової ІД-картки  потрібне придбання спеціального обладнання (наразі вартість робочої станції та захищеного каналу зв’язку складає біля 300 тис. грн..). Оскільки паспортна реформа ще законодавцем остаточно не затверджена, то відповідь на ці питання потребуватиме актуалізації в найближчі місяці;

Щодо паспортної сфери також необхідно враховувати, що це повноваження органу виконавчої влади – Державної міграційної служби (ДМС). Тож у цьому випадку для залучення цих послуг до ЦНАП ОТГ можна використовувати Розпорядження Кабінету Міністрів України №523, яким затверджено Перелік адміністративних послуг органів виконавчої влади, які надаються через ЦНАП.

Районні державні адміністрації, при допомозі ОДА, повинні намагатися розміщувати підрозділи ДМС чи їхнє обладнання у своїх ЦНАП.

4) призначення житлових субсидій;

5) призначення окремих видів державної допомоги (зокрема, при народженні дитини тощо).

Щодо двох останніх груп адміністративних послуг необхідно враховувати, що це повноваження управлінь праці і соціального захисту районних державних адміністрацій (якщо не йдеться про ОТГ на базі міста обласного підпорядкування). Тож у соціальній сфері ОТГ може укласти угоду («узгоджене рішення») з райдержадміністрацією для виконання ЦНАПом функцій фронт-офісу (прийому документів від громадян, їх передачі до суб’єкта надання адміністративних послуг, отримання відповіді ї її видачі особі).

6) призначення та перерахунок пенсій;

Пенсійні послуги також можуть складати високий інтерес для сільського населення, особливо зважаючи на демографічну ситуацію на селі. Але і тут наразі може йтися лише про виконання функцій фронт-офісу та узгоджені рішення з підрозділами Пенсійного фонду.

Це, очевидно, найважливіші (найпопулярніші) послуги для сільського населення.

При формуванні Переліку послуг для ЦНАП ОТГ потрібно орієнтуватися на статистику попередніх запитів мешканців ОТГ за видами послуг, тобто з’ясувати за чим громадяни зверталися у минулі періоди найчастіше. Звичайно потрібно враховувати і спроможність самої ОТГ, її ЦНАПу працювати з певними групами адміністративних послуг. Якщо така спроможність наявна, то є потреба і правові можливості включення до Переліку послуг ЦНАП ОТГ також послуг щодо:

7) державної реєстрації прав на нерухоме майно та його обтяжень;

8) державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців;

9) державної реєстрації земельних ділянок та/або, принаймні видачі відомостей з Державного земельного кадастру

Для включення цих послуг до компетенції ЦНАП ОТГ можуть використовуватися норми, які передбачають можливість органів місцевого самоврядування виконувати зазначені повноваження у повному обсязі (крім державної реєстрації земельних ділянок). Для отримання таких повноважень необхідно прийняти відповідне рішення місцевої ради (про здійснення таких повноважень і про утворення посади або відповідного структурного підрозділу), здійснити призначення на посаду, подати заявку на проходження навчання / стажування відповідного службовця та підключення до відповідних реєстрів (Міністерства юстиції чи Держгеокадастру). Відповідна посадова особа (особи) повинна відповідати кваліфікаційним вимогам встановленим законом. Зокрема, для сфери реєстрації прав на нерухоме майно це має бути вища юридична освіта, для видачі відомостей з Державного земельного кадастру - також вища юридична або землевпорядна освіта та відповідний стаж роботи. Після проходження навчання / стажування (для реєстраторів бізнесу та нерухомості – це одноденне навчання – за графіком визначеним відповідними державними підприємствами Мін’юсту на обласному рівні; для адміністраторів ЦНАП чи посадових осіб ОТГ для видачі відомостей з ДЗК – одноденне стажування в обласному підрозділі Держгеокадастру), отримуються відповідні ключі доступу до роботи у реєстрах та надається право на здійснення таких повноважень.

До речі, допускається покладення на одну посадову особу (чи на кількох посадових осіб одночасно) функцій і з реєстрації прав на нерухоме майно, і з реєстрації бізнесу (юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців), і видачі відомостей з ДЗК. Але така особа (особи) має відповідати найвищим кваліфікаційним стандартам (це наразі вища юридична освіта) та пройти відповідне навчання і стажування у підприємствах Мін’юсту та в Держгеокадастрі.

Також у громадах, де немає нотаріусів, при формуванні переліку Послуг, що надається у ЦНАП може йтися про

10) окремі нотаріальні дії, що вчиняються посадовими особами органів місцевого самоврядування (насамперед, посвідчення заповітів, засвідчення вірності копій документів та виписок з них, засвідчення справжності підпису на документах).

Хоча Закон «Про адміністративні послуги» не поширюється на ці відносини («на нотаріальні дії»), але їх також бажано надавати через ЦНАП (у приміщенні ЦНАП). Для громадян, усе що вони отримують від влади мало б надаватися у ЦНАП.

При вирішення питання про доцільність включення / не включення до Переліку адміністративних послуг ЦНАП ОТГ необхідно виходити з моделі життєвих ситуацій. Наприклад, при народженні дитини особі потрібно отримати три адміністративні послуги: зареєструвати факт народження, зареєструвати місце проживання дитини, отримати державну допомогу у зв’язку з народженням дитини. Відтак важливо, усі ці три послуги отримати у ЦНАП. Особливо для сільського населення, щоб не їхати до райцентру.

Іншими життєвими ситуаціями є придбання нерухомості, вихід на пенсію, необхідність отримання житлової субсидії тощо.

При включенні до ЦНАП ОТГ такої послуги як призначення житлових субсидій очевидно постає також потреба налагодження співпраці з такими підприємствами-монополістами як «облгаз». 

Враховуйте демографічний склад громади, основні групи споживачів послуг, їх потреби.

Перелік послуг ЦНАП можна розширювати поступово (поетапно).

Інші правові механізми інтеграції послуг в ЦНАП ОТГ

Для того, щоб ЦНАП ОТГ був дійсно інтегрованим офісом, потрібно використовувати різні інструменти та організаційно-правові механізми. Про це питання вже частково йшлося вище. По-суті все залежить від виду послуг, чи точніше природи повноважень.

Щодо усіх власних та делегованих повноважень, то рада і її виконавчий орган організовує надання послуг так як вважає оптимальним. При цьому прийом заяв і видачу результатів має здійснювати службовець, що має статус «адміністратора» ЦНАП.

Якщо кількість персоналу (штатна чисельність) у виконавчих органах ОТГ є незначною, то можна використовувати такий механізм як поєднання в одній посаді спеціаліста з певного питання і функції адміністратора ЦНАП. Це відповідно має бути відображено і в штатному розписі, і в посадових обов’язках.

Тобто це йдеться насамперед про послуги у сферах РАЦС, реєстрації місця проживання інші власні та делеговані повноваження.

І як вже зазначалося вище, для залучення інших видів адміністративних послуг, якщо вони не належать до повноважень ОТГ, можуть використовуватися такі інструменти як:

- «узгоджені рішення» (маються на увазі угоди з органами виконавчої влади, зокрема з райдержадміністраціями (їх управліннями праці та соціального захисту; чи підрозділом, що здійснюватиме реєстрацію прав на нерухоме майно або реєстрацію бізнесу; чи підрозділом), з Держгеокадастром тощо;

- міжмуніципальне співробітництво, зокрема, якщо йдеться про необхідність надання послуг, які є у сусідній громаді (наприклад, державний реєстратор прав на нерухоме майно може бути у сусідній міській громаді; чи архітектурно-будівельний інспектор тощо).

У двох останніх випадках, щоправда необхідно враховувати, що плата за такі адміністративні послуги буде надходити не до бюджету ОТГ, а до іншого місцевого бюджету за місцем надання послуги, тобто за місцем юридичної реєстрації суб’єкта надання адміністративної послуги.

Також одним із інструментів надання послуг у ЦНАП є просто розміщення представника суб’єкта надання адміністративних послуг на підставі узгодженого рішення, згідно п.16 Примірного регламенту ЦНАП.

Організаційно-правова форма ЦНАП

ЦНАП може утворюватися в одній з двох організаційно-правових форм:

- окремий структурний підрозділ виконавчого органу місцевої ради  або

- робочий орган.

Вид структурного підрозділу (сектор, відділ, управління, департамент) залежить від кількості персоналу. Перевагами утворення ЦНАП саме як структурного підрозділу є повна підпорядкованість персоналу керівнику ЦНАП, вища дисципліна та простіша організація роботи.

Перевагами утворення ЦНАП як робочого органу є можливість чистішого юридичного дотримання недосконалого українського законодавства, яке: з одного боку, передбачає надання адміністративних послуг у ЦНАП через адміністратора; з іншого боку, вимагає надання дозволу адміністраторам щодо безпосереднього надання адміністративних послуг виключно у випадках передбачених законом. За чинними законами у низці сфер адміністратори наразі згадані лише на рівні фронт-офісу. У сфері видачі відомостей з Державного земельного кадастру адміністратори можуть виконувати весь процес надання таких відомостей.

Отже, у разі утворення ЦНАП ОТГ як робочого органу можна вводити посади (функції) адміністраторів ЦНАП у різних структурних підрозділах (виконавчих органах) місцевої ради.  Наприклад, на посадову особу відповідальну за ведення Реєстру територіальної громади та реєстрацію місця проживання можна покладати і функції адміністратора ЦНАП. Це ж може стосуватися і державного реєстратора (реєстраторів) у сфері реєстрації нерухомості та бізнесу тощо. У такий спосіб  можна забезпечити: а) присутність значної кількості персоналу на прийомі відвідувачів у ЦНАП; б) можливість надання швидких послуг невідкладно (без передачі документів на додаткове опрацювання у бек-офісі). При цьому будуть дотримані усі вимоги закону.

При побудові організаційної структури ЦНАП необхідно також намагатися забезпечити організаційну єдність фронт-офісу (власне ЦНАП) та бек-офісу (суб’єктів надання адміністративних послуг) принаймні в межах органу місцевого самоврядування. Це означає, що робота фронт-офісу і бек-офісу має скеровуватися з одного центру, тобто бути під одним керівником.

В теперішніх умовах це може забезпечуватися через два варіанти:

1) Якщо ЦНАП утворено як структурний підрозділ, то це може бути в ОТГ відділ або управління, яке включає кілька посад / секторів або відділів. Ці підрозділи очолюються одним керівником (власне керівником ЦНАП). Якщо це велика ОТГ (наприклад, на основі міста обласного підпорядкування), то це може бути взагалі Департамент адміністративних послуг, що включає різні управління та відділи, в тому числі бек-офісні (фахові, наприклад, з реєстрації бізнесу та нерухомості тощо). І ця структура може мати одного керівника. Якщо бек-офісні підрозділи не підпорядковуються керівнику ЦНАП, то вони принаймні мають підпорядковуватися як і сам ЦНАП одному з заступників місцевого голови чи керуючому справами;

2) Якщо ЦНАП утворено як робочий орган, то і підрозділ організаційного забезпечення ЦНАП (де власні є «чисті адміністратори») і фахові підрозділи (які виконують насамперед функції бек-офісу, але їх службовці можуть мати і функції адміністраторів) повинні також бути під одним керівником.

У контексті організаційної структури ЦНАП необхідно розглядати і питання територіальних підрозділів (філій) та/або віддалених робочих місць. Ці утворення доцільні при територіальній розпорошеності ОТГ. Відтак в окремих населених пунктах можна утворювати або філію, або віддалене робоче місце. 

Окремо варто моделювати таке віддалене робоче місце як мобільний офіс. Тобто адміністратор (адміністратори ЦНАП) можуть за певним графіком об’їжджати усі населені пункти ОТГ, забезпечуючи фізичну доступність послуг для населення ОТГ без зайвих витрат коштів і часу мешканців ОТГ.

Звичайно, усі ці організаційні утворення (територіальні підрозділи, віддалені робочі місця тощо) повинні як власне і головний офіс (ЦНАП) повинні бути підпорядковані одному керівнику.

Старости і ЦНАП ОТГ

Повноваження старост визначаються виконавчим органом місцевої ради, тобто виконавчим комітетом ОТГ. Якщо усі обрані старости чи окремі з них мають достатню кваліфікацію для роботи з адміністративними послугами, то на них також можна покладати усі чи якусь частину повноважень щодо прийому документів і їх передачі до ЦНАП, або ж повного надання окремих адміністративних послуг чи дій, що прирівнюються до адміністративних послуг, відповідних нотаріальних дій тощо.

Концепція (програма) ЦНАП та фактор «першої особи»

Створення належного ЦНАП неможливе без ініціативи / максимальної підтримки «першої особи» - місцевого голови. Така особа повинна добре розумітися у суті ЦНАП, його призначенні та характері роботи.

Також важливо, щоб підтримку створенню ЦНАП, його функціонуванню та матеріально-технічному забезпеченню надавали місцеві депутати та громада. Тому перед запуском ЦНАП є вкрай доцільними такі заходи:

а) Розробка та затвердження Концепції (Програми / Проекту) створення і розвитку ЦНАП. Такий політико-програмний документ повинен описати існуючий стан (недоліки) надання адміністративних послуг для мешканців ОТГ; модель ЦНАП, що запроваджується в ОТГ, його організаційно-правову форму та територіальну структуру; перелік послуг у ЦНАП і його перспективи розширення; загальну кількість послуг, що планується надавати через ЦНАП; орієнтовні ресурси, необхідні для створення ЦНАП; основні етапи створення; та власне переваги для мешканців ОТГ тощо.

Такий документ важливий і для кристалізації власного бачення створення ЦНАП владою ОТГ, мінімізації помилок та прорахунків. Такий документ також важливий для комунікації проекту ЦНАП з громадою, депутатським корпусом. Наявність такого документа, особливо з розрахунками витрат є корисною і для залучення додаткових ресурсів (державних та грантових);

Робота над таким документом дозволяє сформувати команду, її спільне бачення проекту.  

Обов’язковою частиною роботи зі створенням Концепції (Програми) ЦНАП має бути залучення громадськості, публічні консультації (громадське обговорення). Це дозволить уникнути непотрібних помилок, отримати громадську підтримку та довіру.

б) Організувати ознайомчий візит до одного з  найкращих найближчих ЦНАП місцевих депутатів та громадських активістів для усвідомлення мети проекту, запозичення кращих ідей та рішень.

в) Також варто подбати про участь місцевого голови, депутатів, керівника ЦНАП на семінарах-тренінгах, які проводяться з тематики ЦНАП / адміністративних послуг обласною владою, громадськими організаціями, міжнародними проектами тощо.

Раціональні інвестиції у приміщення ЦНАП

Український ЦНАП повинен бути комфортним місцем для обслуговування громадян, але не повинен дратувати надмірними витратами на створення та утримання. І ремонт приміщення, і меблі та інше його зовнішнє та внутрішнє облаштування повинні бути скромними, надійними та функціональними. Потрібно зважати на загальний розвиток та добробут України. Не потрібно невиправданих витрат  на будівництво чи ремонт. Обирайте матеріали, які будуть витривалими в експлуатації та відповідними для офіційного приміщення. За можливості, спілкуйтеся (консультуйтеся) з колегами з діючих ЦНАП і з’ясуйте їх поради щодо організації робочого простору, зонування приміщення, розташування і облаштування робочих місць, вибору матеріалів, шумопоглинання, мереж, меблів, техніки тощо. За можливості, покажіть проекти архітектурно-дизайнерських рішень перед їх затвердженням колегам, які вже тривалий час працюють в успішних ЦНАП.

При облаштуванні приміщення обов’язково передбачайте умови для осіб з особливими потребами (з обмеженими фізичними можливостями, з малими дітьми тощо). Звичайно, такі витрати мають бути адекватними.

Обраховуйте витрати на майбутнє утримання ЦНАП, освітлення, обігрів (комунальні платежі) тощо.

Підготовча робота

На жаль, часто окремими посадовцями створення ЦНАП зводиться лише до вибору та ремонту приміщення. Має місце нехтування роботами з підготовки документації. Отже, у цьому питанні важливо:

а) Сформувати перелік адміністративних послуг ЦНАП. Це динамічний інструмент, тож ОТГ може поступово розширювати цей Перелік (детальніше про рекомендовані послуги йдеться окремо). До цієї роботи мають залучатися усі суб’єкти надання адміністративних послуг;

б)  підготувати Положення про ЦНАП та Регламент ЦНАП та затвердити їх.  Для допомоги тут можна використати Примірне положення та Примірний регламент, затверджені Кабінетом Міністрів України;

в) Підготувати та затвердити інформаційні картки (далі – ІК) на кожну адміністративну послугу. Обов’язкові складові ІК визначені у ст. 8 ЗУ «Про адміністративні послуги». Необхідно забезпечити чіткість (вичерпність) переліків документів та інформації, що вимагається від особи. І дуже важливо при цьому не вимагати ту інформацію, що вже є в органу влади та/або може бути отримана органом влади самостійно – без надмірних зусиль і без покладення цих завдань на особу.

г) Підготувати та затвердити технологічні картки (далі – ТК) адміністративних послуг.  У технологічних картках найважливіше завдання мінімізувати кількість дій / етапів, які виконуються при наданні адміністративних послуг. Однією з найпоширеніших помилок в Україні є зайві «розписування» («на виконання») та «візування»/«погодження» заяв, та потрапляння вхідних документів до виконавці на 3-ій-7-ий день після подання заяви. До цієї роботи також потрібне залучення усіх суб’єктів надання адміністративних послуг, адже саме вони затверджуватимуть ці картки.

ІК та ТК затверджуються суб’єктом надання адміністративної послуги (тобто органом, що приймає остаточне рішення у справі). Проте ЦНАП, ОТГ можуть готувати свої проекти ІК та ТК, або свої пропозиції для них.

Якщо йдеться  про власні адміністративні послуги ОТГ, то потрібно пам’ятати, що ІК та ТК можуть удосконалюватися. І тому можна перезатверджувати нові версії карток, якщо є потреба внесення змін до них.

Щодо делегованих повноважень, то закон вимагає керуватися типовими картками, затвердженими відповідним центральним органом виконавчої влади.

І також варто пам’ятати, що законодавство про адміністративні послуги в Україні однакове. Тож якщо в ОТГ ще немає ІК та ТК, то можете вивчати та запозичувати досвід ОМС, які вже мають кращі практики. Тим більше, що інформаційні картки обов’язкові для оприлюднення і є на сайтах більшості ЦНАП в Україні.

Також варто зауважити, що більшість зазначених тут завдань мають виконуватися паралельно. 

Персонал та його підготовка

Найважливішим  ресурсом ЦНАП є ПЕРСОНАЛ. Добирайте для роботи у ЦНАП фахівців, які вміють спілкуватися з відвідувачами, мають позитивне ставлення до громадян / відвідувачів.

Звичайно, персонал потрібно готувати. Адміністратори ЦНАП повинні бути «універсалами», тобто бути компетентними у різних сферах адміністративних послуг. Особливо це стосується ЦНАП у малих ОТГ, де потрібна максимальна універсальність та взаємозамінність.  Для цього доцільно організовувати проходження стажування у кращих ЦНАП, у різних суб’єктів надання адміністративних послуг.

Персонал ЦНАП має постійно підвищувати свою кваліфікацію. Регулярні тренінги та фахові зустрічі (з досвідченими адміністраторами та фахівцями окремих суб’єктів надання адміністративних послуг) мають бути частиною функціонування ЦНАП. Залучайте у якості тренерів (викладачів) найкращих практиків.

Вкрай доцільним є проведення тренінгів з комунікації. Якщо для однієї ОТГ бракує ресурсів на проведення

В ДАНІЙ ІНФОРМАЦІЇ ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ КРАЩИХ ПРАКТИК ДІЯЛЬНОСТІ ЦНАП В УКРАЇНІ, РЕКОМЕНДАЦІЇ ЕКСПЕРТІВ ЦЕНТРУ ПОЛІТИКО-ПРАВОВИХ РЕФОРМ ТА ЦЕНТРУ ДОСЛІДЖЕНЬ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ (В. Тимощук, Л. Карпяк, Р. Матвійчук, І. Бригілевич).

http://cnapua.org/faq